Por Daniel Kiper

La reforma constitucional de 1994 imaginó un país. La Argentina posterior construyó otro.

Los convencionales constituyentes creyeron que era posible moderar una vieja e inveterada inclinación nacional: la hiperconcentración del poder en una sola figura.

Pensaron que el presidencialismo argentino de matriz alberdiana podía corregirse mediante una innovación institucional inspirada, en parte, en las democracias parlamentarias europeas. Crearon entonces la figura del Jefe de Gabinete de Ministros.

La premisa parecía razonable. Si el Presidente concentraba demasiado poder, acaso fuera prudente interponer entre el Jefe de Estado y la administración cotidiana de la República a un funcionario sometido al control permanente y directo del Congreso de la Nación.

La intención de los constituyentes era evidente: introducir en el corazón de un régimen presidencialista algunos mecanismos propios de los sistemas parlamentarios, de modo tal que el ejercicio del poder ejecutivo quedara sujeto a controles políticos más inmediatos y eficaces.

La Constitución fue generosa con esa nueva figura. El artículo 100 le atribuyó formalmente la administración general del país, le impuso la obligación de rendir cuentas periódicas ante el Poder Legislativo y le asignó responsabilidades específicas. El artículo 101 completó el diseño al otorgar al Congreso una facultad excepcional para nuestra tradición institucional: la potestad de interpelar, censurar y remover al funcionario encargado de la administración cotidiana del Estado.

La innovación era notable porque hasta entonces la tradición constitucional argentina había conocido fundamentalmente mecanismos de responsabilidad jurídica. La reforma incorporaba algo sustancialmente distinto: un mecanismo de responsabilidad política.

Y es precisamente allí donde aparece el primer quiebre conceptual que nuestra cultura política —acostumbrada a reducir toda discusión pública a la lógica penal— aún parece resistirse a comprender.

La moción de censura no busca demostrar delitos, no exige probar actos de corrupción ni requiere acreditar una ilegalidad específica. Su fundamento es más sutil y más antiguo. Se basa en una noción esencial para toda democracia representativa: la confianza.

Los constituyentes comprendieron algo elemental. Los gobiernos no sólo necesitan legalidad. También necesitan legitimidad. Y la legitimidad, a diferencia de las sentencias judiciales, pertenece al ámbito de las creencias políticas y de la confianza pública. Puede fortalecerse, puede erosionarse y puede desaparecer.

Por esa razón, la moción de censura constituye una institución relativamente extraña para nuestra tradición jurídica. No juzga conductas, no impone sanciones penales ni persigue responsabilidades individuales en sentido estricto. Lo que hace es declarar que la confianza parlamentaria se ha extinguido respecto de un funcionario cuya continuidad resulta políticamente inconveniente.

Tal vez por eso el artículo 101 hable un idioma diferente al que domina habitualmente el debate público argentino. No habla el lenguaje del castigo. Habla el lenguaje de la responsabilidad política.

Entendiendo la trascendencia institucional del mecanismo, el constituyente diseñó un procedimiento exigente. La censura requiere el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras. No alcanza con la mayoría de los presentes ni con una coalición circunstancial construida para una sesión determinada. Se necesitan 129 votos en la Cámara de Diputados o 37 en el Senado. Sólo entonces el Jefe de Gabinete puede ser convocado para explicar sus actos de gobierno y responder ante el Congreso.

Cumplida esa instancia, la Constitución exige nuevamente mayorías absolutas en ambas Cámaras para concretar la remoción. El diseño no es casual. La censura no puede ser el resultado de un impulso coyuntural ni de una mayoría efímera. Debe expresar un consenso político suficientemente amplio como para justificar una decisión que afecta el funcionamiento mismo del Poder Ejecutivo.

Desde el punto de vista jurídico existe, además, una discusión interesante acerca de la naturaleza de este procedimiento. Mientras una interpretación clásica entiende que el artículo 101 impone una secuencia necesaria compuesta por la interpelación, la censura y la posterior remoción, otros autores sostienen que, una vez garantizado el derecho de defensa del funcionario mediante la interpelación, las Cámaras podrían fusionar la censura y el cese de funciones en un único acto parlamentario. Más allá de esta discusión, lo relevante es advertir que la Constitución quiso construir un mecanismo de control político que no dependiera de la existencia de delitos ni de la gravedad de conductas tipificadas por el derecho penal.

Sin embargo, la historia suele ejercer una silenciosa ironía sobre las construcciones normativas de los hombres. La figura creada para limitar el presidencialismo terminó, paradójicamente, reforzándolo. El funcionario concebido como contrapeso fue transformado por la práctica política en una suerte de escudo protector, mientras que el instrumento pensado para distribuir el poder terminó funcionando como un mecanismo destinado a absorber los costos de su ejercicio.

Los sistemas parlamentarios europeos ofrecen un contraste revelador. Allí, cuando prospera una moción de censura, cae el gobierno en su conjunto y se abre un proceso de reconfiguración política que puede desembocar en una nueva mayoría parlamentaria o incluso en elecciones anticipadas.

En la arquitectura constitucional argentina, en cambio, la censura produce un efecto mucho más limitado: únicamente cesa en sus funciones el Jefe de Gabinete, mientras el Presidente conserva intactas sus atribuciones, mantiene la conducción política del Estado y continúa ejerciendo la titularidad del Poder Ejecutivo.

Se sustituye una pieza para preservar la máquina. Se reemplaza un funcionario para evitar que la crisis alcance a quien ocupa el centro del sistema. Allí radica la dimensión más paradójica del instituto: aquello que fue concebido como un contrapeso al presidencialismo puede terminar operando como uno de sus mecanismos de preservación.

De este modo, el Jefe de Gabinete se convirtió en una figura singular. Es suficientemente importante como para asumir responsabilidades políticas y absorber los costos de una crisis, pero insuficientemente poderoso como para alterar la dirección real del gobierno.

La metáfora del fusible puede parecer severa, pero describe con precisión la función que el sistema terminó asignándole. Como ocurre con toda arquitectura institucional, la práctica termina revelando la verdadera finalidad de las piezas que la integran.

Existe una segunda paradoja que no resulta menos significativa. A más de tres décadas de la reforma constitucional, el mecanismo nunca fue utilizado con éxito. La herramienta existe, la Constitución la prevé, los procedimientos se encuentran claramente establecidos y las mayorías necesarias para activarla son perfectamente conocidas por todos los actores del sistema político. Sin embargo, la institución permanece inerte, como si hubiera sido diseñada para una República distinta de aquella que efectivamente habitamos.

El artículo 101 es una norma vigente, una facultad existente y una promesa constitucional incumplida. Pero es también un recordatorio de que entre el texto normativo y la práctica política suele abrirse una distancia que ninguna ley puede clausurar por sí sola. Las constituciones pueden diseñar mecanismos de control, pero carecen de la capacidad de obligar a los actores políticos a utilizarlos cuando éstos consideran que hacerlo resulta inconveniente para sus propios intereses.

Quizás la verdadera pregunta no sea por qué nunca prosperó una moción de censura. Quizás la cuestión más profunda sea otra: por qué una República que decidió crear un instrumento sofisticado para controlar al poder ha mostrado tan poco interés en utilizarlo.

Toda Constitución es, en última instancia, una teoría de la desconfianza institucional. Los hombres redactan leyes porque saben que el poder necesita límites y porque comprenden que ninguna autoridad debe quedar librada exclusivamente a su propia voluntad.

Cuando esos límites se olvidan, las normas resultan insuficientes. Lo que desaparece no es el texto constitucional, sino la voluntad política de hacerlo efectivo. Y entonces los artículos se convierten en vestigios de una arquitectura imaginada para contener al poder y que el propio poder aprendió a habitar sin incomodidades.

Acaso allí resida la paradoja final del instituto. Si alguna vez el Congreso decidiera utilizar efectivamente la facultad prevista en el artículo 101, la remoción del Jefe de Gabinete no necesariamente debilitaría al Presidente. Podría incluso fortalecerlo. La sustitución del funcionario permitiría descargar sobre una persona determinada los costos políticos acumulados por una gestión, preservando la figura presidencial y otorgándole la posibilidad de recomponer expectativas mediante un reemplazo.

El contrapeso cumpliría entonces una función inesperada. Ya no limitaría al poder. Lo protegería.

Por eso, detrás de toda discusión sobre una eventual moción de censura conviven siempre dos cálculos simultáneos. El Poder Ejecutivo evalúa cuánto puede perder si cae el funcionario. La oposición evalúa cuánto puede ganar si logra removerlo. Ambos saben que, en determinadas circunstancias, la censura del Jefe de Gabinete puede convertirse menos en una sanción al gobierno que en una herramienta para su supervivencia.

Existe incluso una discusión jurídica reveladora acerca de la posibilidad de que un Presidente vuelva a designar inmediatamente al funcionario removido. Aunque la Constitución no contiene una prohibición expresa, una interpretación compatible con los principios republicanos conduce necesariamente a concluir que semejante conducta constituiría un fraude a la Constitución, ya que vaciaría de contenido la facultad de control que el constituyente quiso conferir al Congreso.

La ironía es tan evidente como profunda. El instituto concebido para limitar el presidencialismo puede terminar contribuyendo a preservarlo; la promesa de distribuir el poder puede transformarse en un mecanismo para administrarlo y la figura creada como contrapeso puede terminar funcionando como uno de los instrumentos más eficaces para garantizar la continuidad del propio sistema que debía controlar.

Tal vez los constituyentes de 1994 imaginaron otra cosa.

La historia, como suele ocurrir, escribió una versión diferente.

*Abogado